近日，上海正式發(fā)布《上海市服務(wù)業(yè)發(fā)展“十五五”規(guī)劃》。文件以滬府辦發(fā)〔2026〕7號文印發(fā)，印發(fā)日期為2026年5月25日。6月1日，上海市政府新聞辦公室舉行“開局起步‘十五五’”系列主題市政府新聞發(fā)布會，市政府副秘書長、市發(fā)展改革委主任劉健介紹規(guī)劃有關(guān)情況。
規(guī)劃在經(jīng)濟版圖上標(biāo)注了明確坐標(biāo)：到2030年，服務(wù)業(yè)增加值達(dá)到6萬億元左右，“十五五”期間年均增速5.5%及以上，服務(wù)業(yè)勞動生產(chǎn)率超過45萬元/人，全社會研發(fā)經(jīng)費支出相當(dāng)于地區(qū)生產(chǎn)總值比例超5.0%。這組數(shù)據(jù)背后，是一座超大城市的戰(zhàn)略雄心——“把上海服務(wù)業(yè)打造成能級更高的經(jīng)濟增長‘韌性基座’，輻射更強的全球服務(wù)資源配置‘活力樞紐’”。
然而，值得關(guān)注的不僅是上海自身的“光鮮”目標(biāo)，更在于：上海如何將服務(wù)業(yè)升級的勢能，轉(zhuǎn)化為帶動長三角區(qū)域、尤其是邊緣地帶發(fā)展的推力?這是長三角高質(zhì)量一體化的核心命題。
一、目標(biāo)底色：“5.5%”從何而來
“十五五”的目標(biāo)并非憑空設(shè)定?！笆奈濉睍r期，上海服務(wù)業(yè)增加值年均增速達(dá)到5.6%。2025年，全市服務(wù)業(yè)增加值規(guī)模達(dá)到4.5萬億元，占全市GDP比重達(dá)79.3%，對經(jīng)濟增長貢獻(xiàn)度達(dá)85%，服務(wù)業(yè)投資占固定資產(chǎn)投資比重超80%，服務(wù)業(yè)利用外資占實到外資比重超90%，服務(wù)貿(mào)易規(guī)模全國第一。服務(wù)業(yè)已是上海經(jīng)濟增長的“壓艙石”。
“十五五”的目標(biāo)是在這一高基數(shù)之上提出的。年均增速鎖定5.5%及以上，表面上看與“十四五”基本持平，但背后的增長邏輯正在發(fā)生深刻變化——從規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式增長，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整、效率提升和前瞻布局來驅(qū)動。規(guī)劃圍繞深化建設(shè)“五個中心”，著力提升城市核心服務(wù)功能；聚焦發(fā)展以培育產(chǎn)業(yè)升級新動能為導(dǎo)向的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和以激發(fā)內(nèi)需新活力為導(dǎo)向的生活性服務(wù)業(yè)；同時前瞻布局智能技術(shù)、生命健康、體驗經(jīng)濟三大新興賽道。
但一個城市的服務(wù)業(yè)升級能否轉(zhuǎn)化為區(qū)域發(fā)展的協(xié)同勢能，才是檢驗上?！褒堫^作用”的真正標(biāo)尺。近年來，一系列制度創(chuàng)新的實踐，正在探索回答這個問題。
二、機制突破：“結(jié)對幫扶”的制度創(chuàng)新
將上海的服務(wù)、資本與皖北的資源、空間有效對接，最直接的載體是國家發(fā)展改革委2021年12月印發(fā)的《滬蘇浙城市結(jié)對合作幫扶皖北城市實施方案》。方案明確結(jié)對合作幫扶工作期限為2021年至2030年，安排上海3個區(qū)、江蘇3個市、浙江2個市，與安徽淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南、滁州、六安8個市開展“一對一”結(jié)對。
其中，上海方面的結(jié)對安排為：閔行區(qū)—淮南市、松江區(qū)—六安市、奉賢區(qū)—亳州市。
這一安排的特殊性在于，它不僅是傳統(tǒng)意義上的“對口幫扶”，更是通過共建省際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)、開展干部互派掛職、搭建資本與項目對接平臺等多元手段，推動產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才、資本、市場等多維度融合。方案將工作推進(jìn)情況納入地方政府績效評價考核體系，從制度上保障了“十年之約”的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力。
三、利益共享：從“單向輸血”到“雙向賦能”
“雙向賦能”，是近年來上海與皖北結(jié)對合作實踐中反復(fù)出現(xiàn)的關(guān)鍵詞。
在上海松江區(qū)與安徽六安市的合作中，“財稅分成、統(tǒng)計分算”機制實現(xiàn)了制度突破。2024年11月，松江和六安簽訂《六松現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園利益共享機制協(xié)議》，明確由松江區(qū)方面推薦落戶六松現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園的工業(yè)項目，其5年內(nèi)產(chǎn)生的稅收收入，在六安、松江兩地按照6:4比例分成，5年后松江區(qū)不再參與分成。更為精妙的是，統(tǒng)計數(shù)據(jù)同樣按照一定比例分算——2025年2月，安徽省統(tǒng)計局、發(fā)展改革委與上海市統(tǒng)計局、發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)統(tǒng)計分算使用辦法，明確對于納入利益共享機制的企業(yè)，5年內(nèi)固定資產(chǎn)投資、工業(yè)投資、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值、增加值及營業(yè)收入等5項指標(biāo)也實行統(tǒng)計分算。這一機制創(chuàng)新破解了跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中最棘手的“轉(zhuǎn)出地怕流失”難題：松江在輸出項目的同時，仍然分享稅收和統(tǒng)計指標(biāo)，從而真正愿意“送”企業(yè)出去。
實踐證明了制度的活力。雙方共同成立了總規(guī)模5億元的產(chǎn)業(yè)基金，招商人員實行“線索同分享、企業(yè)同考察、可研同評估、問題同協(xié)調(diào)、流程同推進(jìn)”。六松現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園已累計對接各類項目信息110余條，成功招引億元以上項目13個，總投資73.08億元。一家位于上海松江的包裝企業(yè)擴產(chǎn)需求被引薦至產(chǎn)業(yè)園后順利落地，西安某半導(dǎo)體公司在兩地合力招引下，研發(fā)中心落戶松江、生產(chǎn)基地落戶六安，實現(xiàn)了“研發(fā)在上海、生產(chǎn)在安徽”的跨區(qū)域分工布局。
在上海閔行區(qū)與安徽淮南市的合作中，雙方共建了閔行·淮南科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園，圍繞教育、醫(yī)療、文旅、農(nóng)業(yè)等多領(lǐng)域開展廣泛合作。2026年3月，閔行區(qū)人社局、淮南市人社局與莘莊鎮(zhèn)三方共同簽署《創(chuàng)業(yè)服務(wù)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展合作備忘錄》，建立創(chuàng)業(yè)服務(wù)跨區(qū)域協(xié)同機制，通過政策互通、資源互聯(lián)、服務(wù)互享，解決跨區(qū)域創(chuàng)業(yè)者面臨的政策不銜接、資源難共享等痛點。淮南的創(chuàng)業(yè)項目可更便捷地落地閔行，而閔行的創(chuàng)新資源也將輻射淮南。此外，兩地還在食品安全監(jiān)管與知識產(chǎn)權(quán)保護領(lǐng)域開展學(xué)習(xí)互鑒和協(xié)同合作。
四、服務(wù)能級輸出：從“后街”到“后花園”
服務(wù)業(yè)輻射的邏輯，不止于制造業(yè)轉(zhuǎn)移，更在于“上海服務(wù)”品牌與能力的系統(tǒng)性輸出。
上海奉賢區(qū)與安徽亳州市的合作便呈現(xiàn)出這一特征。奉賢以東方美谷的美妝產(chǎn)業(yè)聞名，亳州則是全國中藥材集散中心——兩座城市在“美麗健康”產(chǎn)業(yè)上的互補性催生了深度協(xié)作。奉亳兩地以東方美谷亳州產(chǎn)業(yè)園為共建平臺，導(dǎo)入現(xiàn)代中醫(yī)藥、綠色食品、美麗健康等產(chǎn)業(yè)。2025年10月，兩地共同舉辦“創(chuàng)業(yè)亳州”訓(xùn)練營，30名亳州創(chuàng)業(yè)者和10名上海創(chuàng)客匯聚，打造促進(jìn)長三角一體化發(fā)展的創(chuàng)業(yè)賦能之旅。2026年5月，在“奉亳同心·藥鏈未來”長三角中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展交流會上，上海古華藥業(yè)有限公司與安徽嘉佑中藥飲片有限公司簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，依托亳州藥都產(chǎn)地資源與奉賢東方美谷大健康產(chǎn)業(yè)平臺雙重優(yōu)勢，建立長期、深度、穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟合作關(guān)系。兩地還圍繞職業(yè)教育產(chǎn)教融合積極探索，推動康養(yǎng)服務(wù)、大健康產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域校企合作精準(zhǔn)對接。
在更大的空間尺度上，上海普陀區(qū)推動的“沿滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶”建設(shè)，則代表了城市群內(nèi)部“鏈?zhǔn)絽f(xié)同”的另一種路徑。沿滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶覆蓋上海普陀、南京、無錫、常州、蘇州、南通、揚州、鎮(zhèn)江、泰州“八市一區(qū)”，2025年，這條不足全國面積0.6%的創(chuàng)新帶，貢獻(xiàn)了約11.85%的GDP。作為滬寧高速入城口所在地，普陀區(qū)正全力打造這一創(chuàng)新帶的“引力場、智匯源、孵化器和服務(wù)中心”，目前已簽約14對伙伴園區(qū)，通過“伙伴園區(qū)+雙向飛地”的雙向聯(lián)動，打通“上海研發(fā)、沿線轉(zhuǎn)化”的產(chǎn)創(chuàng)融合全鏈條。普陀區(qū)開發(fā)的協(xié)同創(chuàng)新集市線上平臺，匯集沿線城市的技術(shù)需求和科研成果，構(gòu)建起沿滬寧“一圖覽全域”的資源導(dǎo)航體系。
五、尚未完成的輻射鏈：邊界與挑戰(zhàn)
然而，上海服務(wù)業(yè)的輻射半徑并非沒有邊界。從地圖上看，蘇北腹地距上海直線距離已超600公里，皖北多地則在400公里以上——按照經(jīng)濟地理學(xué)的“距離衰減效應(yīng)”，這種地理距離意味著輻射效能會自然衰減。與此同時，上海的資源紅利也面臨來自蘇錫常等“緊密圈層”以及南京、杭州等區(qū)域“次級中心”的競爭：優(yōu)質(zhì)企業(yè)、高端人才和先進(jìn)技術(shù)的溢出，往往優(yōu)先被區(qū)位更近、配套更成熟的地區(qū)截留。
皖北地區(qū)近年來經(jīng)濟增速與全省平均增速的差距在不斷收窄，這組數(shù)字雖不能完全歸因于結(jié)對合作，但標(biāo)志著區(qū)域差距收窄的積極信號。
上海服務(wù)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，本質(zhì)上是經(jīng)濟增長模式的升級答卷。但真正檢驗“上海服務(wù)”價值的，不僅在于其自身能級的提升，更在于它能否為更廣闊的區(qū)域激活新的機會節(jié)點、開辟新的協(xié)同路徑。從“結(jié)對幫扶”到“利益共享”，從“研發(fā)飛地”到“協(xié)同創(chuàng)新集市”，一系列制度實驗證明：跨域協(xié)同的精髓，在于讓上海外溢的勢能轉(zhuǎn)化為合作方的真實收益，而非單純的“指令性幫扶”。松江區(qū)愿意“送走”企業(yè)，是因為利益共享機制讓合作變成“一起走”；六安能留住企業(yè)，是因為配套服務(wù)與成本優(yōu)勢構(gòu)建了真實競爭力。
面向未來，隨著“十五五”規(guī)劃的推進(jìn)，上海服務(wù)業(yè)的5.5%增速目標(biāo)能否與長三角邊緣地區(qū)的內(nèi)生增長良性共振，取決于制度創(chuàng)新的持續(xù)深化。而沿滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶與皖北結(jié)對幫扶兩條路徑能否形成“網(wǎng)絡(luò)化覆蓋”，將是決定長三角全域一體化質(zhì)量的關(guān)鍵變量。
(本文為基于公開信息的政策解讀與分析，僅用于信息參考和研究交流，不構(gòu)成任何投資或政策建議。)
