2026年5月27日，上海市十六屆人大常委會第三十次會議表決通過了《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進青年發(fā)展型城市建設(shè)的決定》。這是全國首部關(guān)于青年發(fā)展型城市建設(shè)的省級立法，將于6月1日起施行。

　　一部地方法規(guī)的誕生，往往對應(yīng)著一座城市最真實的焦慮。當上海這樣的超大城市專門為“青年”立一部法，背后釋放的信號遠比表面更沉重——這座城市，正站在一個人口結(jié)構(gòu)的十字路口。

　　一、每三個上海戶籍居民中，就有一位老人

　　先看一組數(shù)據(jù)。

　　截至2025年末，上海市戶籍人口達1555.70萬人，其中60歲及以上的老年人口為584.38萬人，約占總?cè)丝诘?7.6%——這意味著，每三個戶籍居民中，至少有一位是老年人。在虹口區(qū)，這一比例已高達45.2%，幾乎每兩個人里就有一位老人。上海的老齡化程度在全國所有城市中位居最前列，在全球主要大城市中也極為罕見。

　　更令人警惕的是撫養(yǎng)壓力。2024年末，上海市15至59歲勞動年齡人口撫養(yǎng)60歲及以上人口的老年撫養(yǎng)系數(shù)已達到73.0%——也就是說，大約每1.4個勞動力就要贍養(yǎng)一位老人。而全國平均水平約為每3.5個勞動力贍養(yǎng)一位老人，上海的養(yǎng)老負擔是全國平均值的兩倍以上。若按65歲及以上口徑計算，撫養(yǎng)系數(shù)為49.3%，意味著每兩個15至64歲的勞動年齡人口就要負擔一名65歲及以上的老年人。

　　靠誰來支撐這584萬老人的養(yǎng)老?主要依靠外來年輕勞動力。但趨勢并不樂觀：2024年，上海外來常住人口減少了23.79萬人；到2025年末，外來常住人口已降至974.50萬人，同比再減少8.99萬人。與2020年1047萬人的峰值相比，累計減少已超過72萬人。與此同時，上海人口自然增長率早已轉(zhuǎn)負——2025年出生10.7萬人、死亡16.4萬人，自然減少5.7萬人。

　　從結(jié)構(gòu)上看，上海依然吸引著高學歷、高技能人才，但總量正在收縮。2025年人才引進僅37469人，比上年減少約5906人；落戶人口76077人，較上一年下降5%，為近三年首次下滑。

　　戶籍人口嚴重老齡化、外來年輕勞動力持續(xù)減少、新生兒數(shù)量不足——三條曲線交匯之處，正是上海必須直面的現(xiàn)實：這座城市正迅速“變老”，而撐起社會保障體系的年輕人在持續(xù)流出。

　　上海市人大代表孫慧在今年議案中直言：“上海老齡化程度高，必須從戰(zhàn)略上重視青年發(fā)展型城市的建設(shè)。”她聯(lián)合39名代表共同提交了推進青年發(fā)展型城市建設(shè)立法的議案。

　　二、年輕人的真實焦慮：留不下的成本與扛不起的壓力

　　老齡化是宏觀的“大數(shù)字”，而年輕人的日常焦慮同樣真實且迫切。

　　上海市人大社會建設(shè)委員會副主任委員張婷婷這樣概括當前青年的困境：上海作為超大城市，青年在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、職業(yè)發(fā)展、住房安居、婚戀養(yǎng)育、家庭照顧等方面面臨諸多現(xiàn)實壓力。聽聽年輕人自己的聲音——“很多同學想留滬，卻面臨‘租房貴、找房難’。”東華大學大四學生俞珂穎的一句話，道出了最普遍的現(xiàn)實困境。

　　居住成本是首要的硬門檻。2024年，滬上青年整租平均月租金在5000至5500元之間，合租平均月租金穩(wěn)定在2000至2500元。對于一個剛畢業(yè)、月薪六七千元的年輕人來說，這已不僅是“壓力”，而是生存基線。上?！笆奈濉逼陂g建成的60萬套保租房雖然提前完成目標，但空置率約為26%，供給與需求之間存在明顯的結(jié)構(gòu)性錯配。

　　不同的青年群體有著不同的焦慮點。居住在浦東張江高學歷園區(qū)的青年最關(guān)注“個人發(fā)展”和“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)”；而在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，居住成本則成為最大的“壓力源”。訴求各異，卻指向同一個方向：城市需要更精準地回應(yīng)“我能否留下來”。

　　三、從“政策”到“法律”：一部法規(guī)如何給青年安全感

　　過去幾年，上海在青年發(fā)展領(lǐng)域并非一片空白。五年來，上海先后將“青年發(fā)展型城市建設(shè)試點”等內(nèi)容寫入政府工作報告，發(fā)布“五大服務(wù)計劃”，在全國率先全域推進青年發(fā)展型城市建設(shè)。但這些努力一直停留在政策和規(guī)劃層面。

　　《決定》的核心突破在于：將這些零散的政策承諾，升格為具有法律強制力的地方法規(guī)。何為“強制力”?根據(jù)《決定》第二條規(guī)定，市、區(qū)政府應(yīng)當將青年發(fā)展型城市建設(shè)工作納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃，將相關(guān)工作經(jīng)費列入本級財政預(yù)算，將相關(guān)重點工作納入實事項目。這不是倡導性的“建議”，而是法律層面的“要求”。

　　具體來看，這部《決定》瞄準了哪些“硬骨頭”?

　　在就業(yè)支持方面，《決定》明確構(gòu)建覆蓋青年就業(yè)全過程的政策支持體系，依托公共實訓基地、社區(qū)就業(yè)服務(wù)站點、青年驛站，提供職業(yè)規(guī)劃、就業(yè)指導、職業(yè)培訓、法律咨詢、崗位推介、短期住宿等綜合性公共就業(yè)服務(wù)。對離校未就業(yè)高校畢業(yè)生、失業(yè)青年和就業(yè)困難青年開展精準幫扶，穩(wěn)崗擴容提質(zhì)行動被寫入法規(guī)。

　　在安居保障方面，《決定》要求推動完善覆蓋青年求職過渡期、發(fā)展起步期、穩(wěn)定發(fā)展期的多層次安居服務(wù)，探索實施青年安居政策，對符合條件的對象提供租房補貼，加大住房公積金對青年租房、購房的支持力度。與此同時，浦東新區(qū)已推出以“兩個100萬”為核心的“青創(chuàng)15條”——即到2027年底推出100萬平方米以上低租金青年公寓和100萬平方米以上低租金創(chuàng)業(yè)空間。政策實施一年來，已推出1.7萬套房源，覆蓋張江、陸家嘴、金橋等人才集聚區(qū)域。市級層面，“十五五”時期計劃新增保租房供應(yīng)25萬至27萬套(間)，畢業(yè)2年內(nèi)未就業(yè)的高校畢業(yè)生憑畢業(yè)證即可申請，并配套就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導、提取公積金支付房租等服務(wù)。

　　在婚戀養(yǎng)育和身心健康方面，《決定》明確健全青年心理健康工作體系，完善心理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和供給；同時構(gòu)建生育友好型社會，加強婚戀和婚姻家庭輔導服務(wù)，完善生育激勵措施，落實家庭照護支持。值得一提的是，在法規(guī)意見征詢階段，俞珂穎等青年代表提出的“增加關(guān)注青年人身心健康條款”的建議，在最終版本中得到了正式體現(xiàn)。

　　在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面，《決定》釋放了鮮明信號——“倡導崇尚創(chuàng)新、寬容失敗”，著力為青年創(chuàng)業(yè)者提供便捷的政策咨詢和創(chuàng)業(yè)指導服務(wù)，支持青年在技術(shù)突破、場景應(yīng)用、創(chuàng)業(yè)實踐等方面發(fā)揮主力軍作用，加快建設(shè)“青春經(jīng)濟集聚區(qū)”，培育青春經(jīng)濟特色商圈、商街和商場，推動文商旅體展融合發(fā)展。

　　在青年參與方面，《決定》明確鼓勵青年參與城鄉(xiāng)基層群眾自治，拓寬人民建議征集、基層協(xié)商民主等參與渠道，發(fā)揮青年在社區(qū)治理和服務(wù)中的積極作用，助力構(gòu)建人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享的城市治理共同體。

　　上海市人大代表孫慧全程參與了這部立法的五次調(diào)研。在她看來，“哪怕每條建議未必都能寫進法條，但足以讓青年感受到，立法部門、政府部門都正在認真回應(yīng)他們的期待。這部法的最大意義，是給了青年一份安全感和踏實感。”

　　四、從“選城市”到“立法留人”：搶人大戰(zhàn)進入新階段

　　如果把視角放大到全國，“搶人大戰(zhàn)”早已是每年上演的戲碼。送補貼、送戶口，甚至送房都不再罕見。一份關(guān)于95后人才吸引力指數(shù)的排名顯示，深圳居首，北京次之，上海第三，緊隨其后的是廣州、杭州、南京、成都、蘇州、無錫和東莞。過去只能在超一線城市享受的生活文化服務(wù)，如今隨著新一線城市的崛起變得更加均等化，城市間的發(fā)展差距在一定程度上縮小了。

　　上海作為老牌強市，固然保有對人才的天然吸引力——早在2014年，上海就曾是全球“青春城市排行榜”中唯一入榜的中國城市。但面對杭州、南京、成都等城市的強力追趕，單純靠城市招牌已不足以保證人才凈流入的持續(xù)增長。在人口總量逼近規(guī)劃上限的背景下，從“多招人”轉(zhuǎn)向“留得住人”，立法恰恰提供了這樣一種制度性保障。

　　上海是全國最早以規(guī)劃編制推動青年工作的省市，而這一次，它在全國率先完成了從規(guī)劃到立法的躍遷。這不僅是一份“上海答卷”，更為長三角乃至全國探索了一套可借鑒、可評估的法治樣本。

　　五、城市與青年：一場互為底氣的雙向奔赴

　　這部《決定》的核心邏輯，可以用一句話概括：城市對青年更友好，青年在上海更有為。前者回答的是“能不能留下”的生存問題；后者則指向更遠的命題——青年和城市的未來如何真正綁定在一起。

　　正如俞珂穎所言，“這是上海向青年發(fā)出的一份誠摯邀請，在這樣的雙向奔赴中，青年會更加幸福有為，上海也會因此更加繁榮年輕。”知名青年UP主王驍則從全球視野提供了另一種想象：“谷歌創(chuàng)始人之一布林來自俄羅斯，特斯拉是南非人馬斯克創(chuàng)辦的。真正的創(chuàng)新策源地，必然面向全球人才。上海要成為創(chuàng)新策源地，不僅要吸引國內(nèi)英才，也需要吸引全球青年創(chuàng)業(yè)者?！薄稕Q定》為此專門規(guī)定，建立完善開放多元、互聯(lián)互通的國際化青年交流機制，促進青年參與全球治理，鼓勵和吸引海外青年來滬旅游、學習、創(chuàng)業(yè)。

　　這部《決定》共十八條，涉及青年思想政治引領(lǐng)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、人才培育、安居保障、婚戀養(yǎng)育、青年參與城市治理等多個維度。它沒有也不可能解決所有青年的煩惱，但它在制度層面確立了城市與青年之間的一種新關(guān)系：未來上海的城市決策，不再只考量GDP的增長數(shù)字，還必須回答一個更根本的問題——這座城市，如何才能真正讓年輕人在此扎根、在此有為。

　　數(shù)據(jù)不會說謊。一個老齡化程度如此之高的超大城市，若不能有效扭轉(zhuǎn)年輕人口持續(xù)外流的趨勢，未來的社會保障體系、創(chuàng)新動力和城市活力都將面臨嚴峻考驗。從這個意義上說，上海這部專為青年而立的地方性法規(guī)，既是破解當下難題的現(xiàn)實選擇，更是構(gòu)建未來競爭力的制度性投資。