近日，國務(wù)院印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》(國發(fā)〔2026〕12號)。這是我國歷史上第一部以“城市更新”命名的國家專項(xiàng)規(guī)劃，覆蓋2026至2030年，意味著中國城市的發(fā)展邏輯正發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變——從過去數(shù)十年的“大規(guī)模增量擴(kuò)張”全面邁向“以存量提質(zhì)增效為核心”的新階段。
這份綱領(lǐng)性文件不僅設(shè)定了一系列量化目標(biāo)，還從任務(wù)、工程、政策三個(gè)維度搭建了完整的行動(dòng)框架。本文基于規(guī)劃公開內(nèi)容，梳理其目標(biāo)體系、實(shí)施路徑、創(chuàng)新亮點(diǎn)以及背后隱含的城市治理思維躍遷。需要特別說明的是，以下所有分析均依據(jù)已公開發(fā)布的政府信息，僅為個(gè)人學(xué)習(xí)與研究總結(jié)，不構(gòu)成任何政策建議或投資依據(jù)。
一、為什么需要一部“城市更新專項(xiàng)規(guī)劃”?
截至2025年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已接近70%，部分大城市超過85%。城市發(fā)展正經(jīng)歷三個(gè)不可回避的拐點(diǎn)。
土地資源瓶頸方面，新增建設(shè)用地指標(biāo)持續(xù)收緊，依賴賣地和攤大餅式擴(kuò)張的模式已難以為繼。存量設(shè)施老化方面，大量2000年前建成的老舊小區(qū)、危舊房、地下管網(wǎng)進(jìn)入病害高發(fā)期，安全隱患與環(huán)境品質(zhì)問題日益突出。民生需求升級方面，居民訴求已從“有沒有房子”轉(zhuǎn)向“好不好生活”，對社區(qū)服務(wù)、綠色空間、文化傳承的需求呈爆發(fā)式增長。
在此背景下，零散、項(xiàng)目化的城市更新已不足以應(yīng)對系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。國務(wù)院首次將城市更新提升至國家專項(xiàng)規(guī)劃層級，正是為了統(tǒng)籌安全、發(fā)展、民生、文化等多重目標(biāo)，建立長效機(jī)制。業(yè)內(nèi)專家評價(jià)，這是我國城市發(fā)展進(jìn)程中的里程碑事件，從頂層設(shè)計(jì)到產(chǎn)業(yè)落地，從政策支持到資金護(hù)航，城市更新已進(jìn)入全面加速期。
二、2030年目標(biāo)：十個(gè)硬指標(biāo)勾勒更新“成績單”
規(guī)劃明確了“十五五”期末的階段性總目標(biāo)：城市更新行動(dòng)取得重要進(jìn)展，城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見成效，安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，新舊動(dòng)能加快轉(zhuǎn)換，文化遺產(chǎn)有效保護(hù)，風(fēng)貌特色更加彰顯，治理水平大幅提高，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。 到2035年，城市更新體制機(jī)制更加完善，創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市基本建成。
為實(shí)現(xiàn)這一愿景，規(guī)劃首次公布了10項(xiàng)核心量化指標(biāo)(均為五年累計(jì)數(shù))。這些指標(biāo)既有延續(xù)性任務(wù)，也包含全新的數(shù)字化管理要求。下面逐一說明。
第一，關(guān)于居住安全與品質(zhì)提升。 城鎮(zhèn)危舊房改造數(shù)量將從“十四五”末的25萬套/間翻倍提升至2030年的50萬套/間，直指居住安全底線。規(guī)劃明確對城市C、D級危險(xiǎn)住房和非成套住房建檔立卡并動(dòng)態(tài)更新，支持老舊住房自主更新、原拆原建，探索可持續(xù)運(yùn)營模式。新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)數(shù)量計(jì)劃為11.5萬個(gè)?？偭侩m較“十四五”有所下降，但剩余未改小區(qū)多為失修失養(yǎng)嚴(yán)重、居民意見難統(tǒng)一、配套資金缺口大的“硬骨頭”，攻堅(jiān)難度反而更大。城中村改造數(shù)量從4100個(gè)調(diào)整為4000個(gè)(五年累計(jì)數(shù)基本持平)，采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等多種方式推進(jìn)，改造模式從“拆除重建為主”轉(zhuǎn)向“整治提升與拆除相結(jié)合”。
第二，關(guān)于空間功能與文化活化。 老舊街區(qū)與廠區(qū)改造提升數(shù)量將從900個(gè)增至1500個(gè)，強(qiáng)調(diào)功能重塑與文化活化并重。歷史建筑修繕數(shù)量從1萬處提升至1.5萬處，“以用促?！背蔀橹髁髂Ｊ?。
第三，關(guān)于綠色與韌性基礎(chǔ)設(shè)施。 城市公園綠地改造提升面積目標(biāo)為2萬公頃，重點(diǎn)突出口袋公園、小微綠地建設(shè)。城市地下管網(wǎng)改造長度將從25萬公里增加到36.5萬公里，以緩解“馬路拉鏈”和老化泄漏風(fēng)險(xiǎn)。存量應(yīng)急避難場所改造數(shù)量首次納入指標(biāo)，五年累計(jì)完成5萬個(gè)改造，這是韌性城市建設(shè)的硬任務(wù)。
第四，關(guān)于體育與數(shù)字化。 新建及改擴(kuò)建體育場地面積為12.8萬公頃，相比12.7萬公頃的基準(zhǔn)增量不大，重在盤活閑置空間、提高利用效率。最后一項(xiàng)指標(biāo)頗具前瞻性：城鎮(zhèn)房屋基礎(chǔ)信息數(shù)字化率要在2030年達(dá)到95%以上(此前無基準(zhǔn)數(shù)據(jù))，為建立房屋全生命周期安全管理制度奠定基礎(chǔ)。
三、三大實(shí)施抓手將帶來哪些影響?
規(guī)劃不是墻上的口號，而是通過重點(diǎn)任務(wù)、重大工程、支持政策三大抓手形成一套精密的“傳動(dòng)系統(tǒng)”。這三者相互咬合，共同將宏觀目標(biāo)轉(zhuǎn)化為真實(shí)的城市變化。那么，這套系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)起來，究竟會(huì)帶來怎樣的影響?
影響一：城市發(fā)展的底層邏輯被徹底改寫。
過去，城市增長依賴“征地—賣地—開發(fā)”的線性循環(huán)。而規(guī)劃的三大抓手合力推動(dòng)一種新邏輯：從“開發(fā)”轉(zhuǎn)向“運(yùn)營”。規(guī)劃提出全面摸清城市存量資產(chǎn)資源底數(shù)，盤活閑置低效的老舊廠房、商業(yè)辦公用房等，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。通過劃定14項(xiàng)重大工程，政府不再只當(dāng)“賣地掌柜”，而是成為長期資產(chǎn)的管理者。這意味著，城市財(cái)政的重心將逐步從土地出讓金轉(zhuǎn)向存量空間產(chǎn)生的持續(xù)稅收與服務(wù)收入——例如老舊廠區(qū)改造成的科創(chuàng)園貢獻(xiàn)的租金與產(chǎn)業(yè)稅收，或者老舊小區(qū)改造后提升的物業(yè)價(jià)值和消費(fèi)活力。未來五年，越來越多城市將開始算“運(yùn)營賬”，而不是“賣地賬”。
影響二：社會(huì)資本與居民將從“旁觀者”變?yōu)椤昂匣锶恕薄?/strong>
規(guī)劃在支持政策中明確構(gòu)建可持續(xù)的城市建設(shè)運(yùn)營投融資體系，鼓勵(lì)發(fā)行專項(xiàng)債券、用好REITs等金融工具，同時(shí)支持居民出資參與本樓棟改造。其直接結(jié)果是：資金來源不再只靠財(cái)政。根據(jù)行業(yè)預(yù)測，未來五年城市更新至少可以完成投資15萬億元。例如，一家養(yǎng)老企業(yè)可以投資改造一棟閑置辦公樓，用15年的運(yùn)營權(quán)回收成本；一棟老舊居民樓的住戶可以集體貸款加裝電梯，政府貼息，未來從物業(yè)增值中慢慢償還。這種“成本共擔(dān)、收益共享”的機(jī)制，將使更新項(xiàng)目不再是“政府干、百姓看”，而是越來越多地出現(xiàn)“居民議事會(huì)”“社區(qū)合伙人”等基層共治場景。
影響三：“隱性風(fēng)險(xiǎn)”被擺上桌面強(qiáng)制解決。
地下管網(wǎng)老化、危舊房結(jié)構(gòu)隱患、應(yīng)急避難場所不足……這些都是過去容易被忽視的薄弱環(huán)節(jié)。規(guī)劃通過硬性指標(biāo)和制度創(chuàng)新，迫使地方政府在“看得見的風(fēng)光”之前，先補(bǔ)齊“看不見的短板”。“十五五”規(guī)劃綱要明確提出建立房屋全生命周期安全管理制度，核心包括房屋安全體檢、房屋安全管理資金(房屋養(yǎng)老金)和房屋質(zhì)量安全保險(xiǎn)制度三方面。這些制度已在22個(gè)城市開展試點(diǎn)?？梢灶A(yù)見，未來五年城市“內(nèi)澇”“燃?xì)庑孤薄胺课莸顾钡刃侣剬⒚黠@減少，而房屋“定期體檢報(bào)告”可能像汽車年檢一樣進(jìn)入普通家庭。
影響四：城市面貌將變得更“碎”，但更“活”。
與過去整片拆建的“大工地”不同，三大抓手強(qiáng)調(diào)的是“片區(qū)統(tǒng)籌、單元治理”——一個(gè)小街區(qū)里可能同時(shí)包含老舊小區(qū)改造、歷史建筑修繕、口袋公園建設(shè)和地下管網(wǎng)更新。規(guī)劃明確全面開展城市體檢，建立完善“專項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”的實(shí)施體系，并建立城市更新項(xiàng)目庫。這種碎片化、針灸式的更新模式，會(huì)讓城市界面不再整齊劃一，但會(huì)涌現(xiàn)出大量混合功能的 “活力細(xì)胞” ：老廠房里的咖啡館、防空洞里的藝術(shù)展、街角配電房改建的便利店……城市會(huì)變得更像有厚度的“千層餅”，而不是一張剛鋪好的“新毯子”。
總而言之，三大抓手的落地不會(huì)帶來一夜之間的巨變，但會(huì)重塑城市運(yùn)行的“肌肉記憶”——從政府到企業(yè)到居民，每個(gè)人都將逐漸習(xí)慣一種新的游戲規(guī)則：城市不是用完即棄的消耗品，而是需要持續(xù)照料、有機(jī)生長的生命體。
四、三大新亮點(diǎn)：這版規(guī)劃的不同之處
相比以往城市建設(shè)領(lǐng)域的各類文件，《城市更新“十五五”規(guī)劃》在三個(gè)方面展現(xiàn)出獨(dú)特的價(jià)值取向。
1. 從“項(xiàng)目思維”到“系統(tǒng)思維”。
過去很多城市更新是“哪里破了補(bǔ)哪里”——一個(gè)小區(qū)改造、一條路修繕、一個(gè)工業(yè)遺存改文創(chuàng)園，各干各的。而本規(guī)劃強(qiáng)調(diào)片區(qū)統(tǒng)籌、單元治理：要求以“城市更新單元”為載體，統(tǒng)籌老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村、市政設(shè)施、公服配套一體化推進(jìn)，避免“拉鏈路”式反復(fù)開挖和碎片化投入。
2. “以用促?！背蔀槲幕z產(chǎn)保護(hù)新范式。
規(guī)劃明確提出，歷史建筑、歷史文化街區(qū)不應(yīng)被“凍起來”“鎖起來”，而應(yīng)通過恰當(dāng)?shù)墓δ苤踩搿盎钇饋怼?。?guī)劃要求堅(jiān)持“保護(hù)第一、應(yīng)保盡保、以用促?！钡脑瓌t。例如，將老廠房改造為社區(qū)圖書館或小劇場，將民國住宅樓改為人才公寓同時(shí)保留外立面歷史風(fēng)貌。這一轉(zhuǎn)向有助于緩解保護(hù)與發(fā)展的長期矛盾，也讓文化傳承真正走入市民日常生活。
3. 強(qiáng)調(diào)“柔性更新”與群眾參與。
規(guī)劃多次提出“微改造”“繡花功夫”“共建共治共享”等理念。在老舊小區(qū)改造中，要求重點(diǎn)對建成20年及以上的城鎮(zhèn)住宅小區(qū)開展專項(xiàng)體檢，聚焦補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板、提升服務(wù)功能和環(huán)境品質(zhì)實(shí)施針對性改造。同時(shí)提出推動(dòng)城市治理重心和配套資源下沉，構(gòu)建多主體協(xié)同參與機(jī)制。這些細(xì)節(jié)反映出城市治理從“自上而下指令”向“上下結(jié)合共治”的深刻轉(zhuǎn)變。
五、隱憂與挑戰(zhàn)：落地還需過幾道關(guān)?
盡管規(guī)劃藍(lán)圖宏大，但在實(shí)際推進(jìn)中仍面臨不少現(xiàn)實(shí)阻力。
資金平衡難是首要挑戰(zhàn)。許多更新項(xiàng)目尤其老舊小區(qū)改造，直接收益低，社會(huì)資本參與意愿不足。雖然規(guī)劃提出更大力度支持盤活存量土地、增強(qiáng)國土空間詳細(xì)規(guī)劃適應(yīng)性等政策工具，但在存量時(shí)代，增值空間有限。居民意見統(tǒng)一難，加裝電梯、改造廚衛(wèi)等涉及不同樓層、不同收入居民的差異化訴求，極易陷入“一票否決”困境。歷史保護(hù)與開發(fā)沖突方面，“以用促?！鄙腥狈Τ墒觳僮骷?xì)則，容易出現(xiàn)過度商業(yè)化或保護(hù)性爛尾兩種極端。跨部門協(xié)同成本高，城市更新涉及住建、自然資源、發(fā)改、財(cái)政、文旅、消防等多個(gè)部門，規(guī)劃雖要求構(gòu)建中央統(tǒng)籌、省負(fù)其責(zé)、城市抓落實(shí)的工作格局，但地方執(zhí)行中條塊分割仍可能嚴(yán)重。
規(guī)劃本身也意識(shí)到這些問題，因此明確提出“開展試點(diǎn)示范”“鼓勵(lì)地方立法先行先試”，給予基層創(chuàng)新空間，因地制宜、分類指導(dǎo)，盡力而為、量力而行。
六、展望：城市更新將如何改變普通人的生活?
對于住在老舊小區(qū)、城中村或歷史街區(qū)的普通人而言，這份規(guī)劃意味著實(shí)實(shí)在在的變化。
更安全的家：危舊房改造和抗震加固將直接降低居住風(fēng)險(xiǎn)，基本消除已建檔立卡的D級危險(xiǎn)住房安全隱患。更方便的15分鐘生活圈：菜場、診所、托育點(diǎn)、口袋公園可能就開在樓下。更有溫度的城市記憶：老建筑不會(huì)被輕易推平，兒時(shí)的街巷還能找到影子。可能增加的支出：部分改造可能涉及居民出資(如加裝電梯)，但規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“合理共擔(dān)”，同時(shí)會(huì)有財(cái)政補(bǔ)貼和金融支持。
可以預(yù)見，未來五年，“城市更新”將從專業(yè)詞匯變成每個(gè)市民都能感受到的具體變化——可能是樓下突然多了一個(gè)小花園，可能是上班路上的斷頭路被打通，也可能是住了20年的老樓終于通上了燃?xì)狻?/p>
《城市更新“十五五”規(guī)劃》的印發(fā)，不只是政府文件庫里多了一個(gè)紅頭文件，更是一次對“什么是好城市”的重新定義。當(dāng)增量擴(kuò)張的時(shí)代落幕，存量更新的深度、精度與溫度，將決定中國城市的下一個(gè)五十年。
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